ژاله وفا

jalehwafa@yahoo.de

 

بودجه انفجاری ، وابسته به نفت و نظارت گریز 7 138 -بخش 3

 

در دو شماره قبل لایحه بودجه 271 هزار میلیارد تومانی( برابر با 285 میلیارد دلار ) سال 138 را مورد بررسی قرار دادم و مشخص ساختم که این چرا لایحه از دو لحاظ بی مانند است.

1-    این حجم از بودجه در تاریخ ایران مانند ندارد .

2-    نظارت گریزی آن در حد اعلا است.

و مشخص ساختم که طبق این لایحه چگونه حکومت احمدی نژاد کلیه اختیارات را تنها به قوه مجریه اختصاص میدهد و این امر سبب میشود که حکومت هم مجری ، هم بهره بردار و هم قاضی و هم ناظر بر کلیه منابع نفت و گاز کشور شود و با توجه به وابستگی حداقل 80 درصدی بودجه کشور به نفت ،حکومت با گریز از نظارت و کنترل مجلس ، مطلق العنان و یکه تازشود . در بخش دوم نیز به در آمد هنگفت 150 میلیارد دلاری این حکومت و برداشتهای بی رویه اش از حساب ذخیره ارزی اشاره شد و این سوال مطرح شد كه چگونه ممكن است در 12 ماه گذشته قيمت نفت 57 درصد افزايش داشته باشد، پرداختهاي هزينه اي دولت تنها 8/5 درصد افزايش و پرداختهاي عمراني 12 درصد كاهش داشته باشد، اما موجودي حساب ذخيره ارزي 2 ميليارد دلار كاهش يافته باشد؟ پس دلارهاي ناشي از افزايش 57 درصدي قيمت نفت، همه هزينه شده است، اما انعكاسي از آن در بودجه دولت مشاهده نمي شود !

و اما لایحه بودجه 1387 اقتدارو هژمونی یگانه ای برای حکومت ببار می آورد.شايان توجه است كه مطابق جدول شماره 2 پيوست لا‌يحه بودجه (خلا‌صه بودجه دستگاه‌هاي اجرايي در سال 1387) رئيس‌جمهور و معاونين برنامه‌ريزي و علمي و فناوريش، 17 درصد بودجه را در اختيار دارند. (نهاد رياست‌جمهوري شش درصد، معاون برنامه‌ريزي چهار درصد و معاونت علمي و فناوري هفت درصد) كه در مقايسه با سهم 5/10 درصدي وزارت آموزش و پرورش و سهم 5/11 درصدي وزارت دفاع و مجموعه نيروهاي مسلح و سهم 8 درصدي وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي ) رقم اول را صاحب مي‌شود.

در این شماره وضعیت بودجه عمرانی را در لایحه بودجه 1387 بررسی میکنیم.

بودجه عمرانی ( تملك‌ دارايي‌هاي سرمايه‌اي و مالي)

طبق لايحه پيشنهادي دولت، اعتبارات عمراني با رقم 24.1 هزار ميليارد تومان نسبت به قانون بودجه سال 1386 كه 18000 ميليارد تومان است، معادل 9/30 درصد افزايش مي‌يابد. اين درحالي است كه در سال‌هاي 1386 و 1385 سهم واقعي اعتبارات عمراني از بودجه دولت به ترتيب 6/20 و 5/22 درصد بوده است و لذا انتظار مي‌رود در سال 1387 هم عملكرد واقعي پروژه‌هاي عمراني وسرمايه‌گذاري حدود 20 درصد بودجه دولت باشد.

در واقع محقق نشدن بودجه های عمرانی در این نظام مسبوق به سابقه است.اکثر پروژه‌ها و طرح‌های عمرانی در حال حاضر با مشکل طولانی شدن مدت اجراء و چندبرابر شدن هزینه اتمام مواجه می‌باشند. روز نامه سرمایه در26 آذر 86 اعلام کرد که در حال حاضر، متوسط اجراي پروژه هاي عمراني حدود 9 سال میباشد! طولانی شدن مدت اجرای طرح‌ها به معنای معطل‌ماندن منابع مالی و فیزیکی کشور به صورت طرح‌های نیمه تمام و افزایش هزینه تمام شده طرحها بوده و نیز نشانه آن است که متناسب با اعتبارات عمرانی مصرف شده، ظرفیت‌های جدیدی به وجود نمی‌آیند. چنانچه عدم دستیابی به منافع ناشی از معطل ماندن منابع نیز به‌هزینه تمام شده طرح‌ها اضافه شود.بدینسان عدم کارایی نظام اجرایی طرح‌های عمرانی کشور وضوح بیشتری پیدا می‌کند.

براساس گزارش‌های نظارتی دفتر نظارت و ارزیابی طرح‌ها (از دفاتر معاونت امور فنی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی) که همه ساله در دو مقطع شش ماهه از طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی تهیه می‌شود، عواملی که موجب تأخیر در اجرای طرح‌های عمرانی هستند، به ترتیب عبارتند از:

1 -کمبود اعتبار

2 -مشکلات دستگاه اجرایی

3 -مشکلات پیمانکاری

4-مشکلات در تهیه و تحویل زمین

5 -مشکلات طراحی و نظارت

چنانچه مشکلات تحویل زمین و مشکلات دستگاه اجرایی و عدم تناسب اعتبارات با کارهای اجرایی را از نوع مشکلات مدیریتی بدانیم، نقش مدیریت دستگاه اجرایی به خوبی روشن می‌شود.

در حال حاضر48 درصد مشكل حدود 950 از طرحهای ملي نيمه تمام در كشور ، كمبود اعتبار اعلام شده است و این باعث شده است که برخی از پيمانكاران چون واقفند كه دستگاههاي اجرايي دولتي ظرفيت مالي ندارند، لذا چند پروژه را به صورت موازي قبول مي‌كنند،از این رو طرحها در اجرا به صورت نيمه‌كاره مي‌ماند و به سرانجام نمي‌رسد. اين كار باعث افزايش هزينه‌هاي طرح عمراني مي‌شود. در حال حاضر پیمانکار طلبکار دستگاه اجرایی است و نه بر عکس !

جالب توجه اینکه معمولا در لوایح بودجه هريك از عمليات بودجه‌اي كه در رديف‌ها مصداق مي‌يابد، هزينه يا بهايي دارد كه اين بها متناسب با هدف‌گذاري‌هاي که قابل توضيح باشند تعيين و به‌صورت رقم در مقابل رديف قرار مي‌گيرد. اما در لایحه بودجه 1387 شاهد این امریم که جداول پيوست لا‌يحه( جداول شماره 22 تا 12) طرح‌هاي عریان اجرايي میباشند.یعنی نه میزان اعتبار طرح و نه مدت زمان اجرا يا مدت زمان باقيمانده اجرايي در مقابل هر يك از طرح‌ها به ثبت نرسیده اند. به این ترتیب بودجه 87 بدل به بودجه ای شده است که حکومت احمدی نژاد مي‌تواند بطور دلخواه با ارقام بازی کرده و به جابه‌جايي اعتبارات درتخصيص به طرح‌هاوبرنامه‌ها بپردازد.و وقتی تمامي دستگاه‌هاي اجرايي را ذيل 39 دستگاه اصلي سامان داده است، آنهم بدون رعايت هرگونه موازين قانوني وحقوقي لا‌زم و بدون لحاظ هماهنگي در شرح وظايف و مأموريت‌ها ، نشان از این امر دارد که توافق نامه بودجه ای نیز دومرحله ای شده است . يك بار ميان 39 دستگاه با معاون برنامه‌ريزي رئيس‌جمهور و يك بار ميان روساي 39 دستگاه با واحدهاي زير مجموعه‌شان. درواقع معاون برنامه‌ريزي رئيس‌جمهوردر نقش "مقسم" اصلي دارای هژمونی مالی خواهد شد و روساي 39 دستگاه نيز" مقسم "فرعي تلقي ‌میشوند. به این ترتیب ماراتن بده بستان و چانه زنی کش دار خواهد شد و باز خود بدل به عاملی برای به تعویق افتادن اجرای طرحها خواهد گردید.

بگفته الياس نادران"نماينده" تهران،( خبرگزاري فارس 5 بهمن 86): "‌اگر به پروژه‌هاي عمراني واقعي نگاه شود، نزديك به90 هزار ميليارد تومان كمبود سرمايه‌گذاري در اين بودجه‌ها احساس مي‌شود، اين در شرايطي است كه پروژه‌ها به موقع تمام شوند. اگر قرار باشد پروژه‌ها با تأخير اجرا شوند، نرخ تعديل هر ساله 15 درصد خواهد بود، لذا اگر بودجه عمراني سالانه 14 هزار و 500 ميليارد تومان براي پروژه‌ها تعريف شود، اين رقم فقط جبران كاهش ارزش پروژه‌هاي عقب‌مانده عمراني را انجام مي‌دهد، لذا افزايش بودجه از 14 به 24 هزار ميليارد تومان هم كاري از پيش نمي‌برد، بايد فكر اساسي براي طرحهاي عمراني نيمه تمام كشور انجام داد. "

در واقع هم اکنون نیز پیش بینی میشود که تنها حدود 13 هزارميليارد تومان بودجه عمرانی عملی باشد که با 24000میلیارد تومان بودجه عمرانی مندرج در لایحه 1387 اختلاف زيادي دارد. اين مقدار نیز به این ترتیب تقسیم شده اند که 48 درصد ب اختصاص به پروژه‌هاي عمراني ملي داده شده است و 22 درصد بودجه عمرانی استانيو 30 درصد هم به پروژه‌هاي متفرقه تخصیص یافته كه معمولاً نه جغرافياي مشخصي و نه هدف خاصي دارا میباشند.

حکومتها پیوسته افزایش بودجه عمرانی را جزو محاسن بودجه ریزی خود قلمداد میکنند. اما در عمل بخشهایی از بودجه عمرانی را ، صرف هزینه های جاری میکنند.همانگونه که حکومت احمدی نژاد در سال 1386 از مجلس اجازه گرفت و مبلغ3600 ميليارد تومان از بودجه عمراني را به بخش هزينه‌هاي جاري منتقل كرد. حکومت احمدی نژاد در سال آتی نیز قادر خواهد بود از طريق جابجايي هزينه‌هاي جاري و عمراني همچون سال جاري ، صورت كلا‌ن مالي را دگرگونه جلوه دهد. در لا‌يحه 87 ميزان هزينه‌هاي جاري حدود 44 هزار ميليارد تومان پيش‌بيني شده است كه نسبت به درآمدهاي مالياتي حدود 6/10 هزار ميليارد تومان كسري نشان مي‌دهد. در حالي كه بر اساس قانون برنامه چهارم شكاف كسري بودجه مي‌بايد به‌طور تدريجي از ميان مي‌رفت. شایان توجه است كه عملكرد هزينه‌هاي جاري در سال فعلي یعنی 86 ،بيش از 42 هزار ميليارد تومان بوده و به‌طور قطع پيش‌بيني 44 هزار ميليارد توماني در بودجه 87 پاسخگوي عمليات جاري دولت نخواهد بود. لذا در سال 87 نيز همچون امسال امكان جابه‌جايي هزينه‌هاي جاري و عمراني براي كمتر نشان‌ دادن شكاف كسري بودجه میسر خواهد بود . دانش جعفری " وزیر" اقتصاد حکومت احمدی نژاد نیزخود به این جابجایی اذعان دارد(16 دي 1386 ایسنا): دولت از طرح‌های عمرانی به عنوان يک وزنه تعادلی در برنامه اقتصادی استفاده کرده است برای مثال در سال ۸۶ اگر رقمی که برای طرح‌های عمرانی به تصويب رسيد امکان تامين آن وجود نداشته باشد از بودجه طرح‌های عمرانی برداشت کرده و برای ساير موارد هزينه می‌کنيم. "

اما بودجه عمرانی را پوشش بودجه جاری کردن یعنی بخش دیگری از هزینه ها جاری را به پای بودجه عمرانی نوشتن ،موجب افزایش بی حساب نقدینه و تورم شدید میشود . لذا افزايش 30 درصدي اعتبارات عمراني با توجه به آثار تورمي افزايش بودجه‌هاي جاري و عمراني به لحاظ اثر مستقيم آن بر افزايش نقدينگي خود فاجعه به بار می آورد . به شکلی که حتی اگر همه بودجه عمراني هم صرف پروژه‌ها شود، بعلت عدم وجود ظرفيت اجرايي اين حجم از پروژه‌ها در کشور ، شاهد آثار تورمي آن خواهیم بود.

از طرفی سهم اعتبارات عمرانی استان‌های محروم از کل اعتبارات عمرانی کشور در لایحه بودجه سال 1387 کمتر از سال 1386 بوده ( نظیر استان‌های کرمانشاه، کردستان، ایلام، هرمزگان، كهكيلويه و بويراحمد، چهار محال و بختیاری، گلستان، سمنان، بوشهر و خراسان شمالي ) که در این موارد بسیاری از توجهات نادیده گرفته شده و این امر مغایر روند توازن منطقه‌ای و کاهش فاصله سطح توسعه مناطق برخوردار و محروم مي‌باشد. و نیز سهم برخی از استان‌ها نظیر اصفهان، يزد، گیلان، مازندران، گلستان، سمنان، قم، قزوين، زنجان و اردبيل از میانگین کشوری پايین‌تر بوده، در حالی‌که هر یک از این استان‌ها با انبوهی از پروژه‌های عمرانیِ نیمه تمام مواجه‌اند که این موضوع حکایت از کم‌توجهی به مقوله توازن منطقه‌ای به عنوان پیش نیاز اصلی و شرط اساسی تحقق عدالت اجتماعی در کشور دارد.

 

سهم بودجه از نفت

همانگونه که در بخش اول تحلیل لایحه بودجه 1387 خاطر نشان ساختم کل بودجه در ایران رانت است. در واقع استبداد حاکم، با استفاده از قدرتی که دارد، ثروت طبیعی کشور (نفت و گاز و...) را به اقتصاد مسلط میفروشد. ارز ﺁن را نیز با استفاده از همان قدرت، به بهائی که فرﺁورده رانت خواری است، میفروشد.و از ﺁنجا که بودجه برداشت از اقتصاد ملی نیست ، چشم پوشیدن از رانتها بمعنای نبود بودجه است. در اكثر كشورهاي جهان درآمدهاي حکومتها عمدتا به درآمدهاي مالياتي منحصر مي شود. اما در كشورهايي كه از طريقي به درآمدهاي توليد و صادرات منابع طبيعي وابسته اند، علاوه بر درآمدهاي مالياتي، بودجه تحت تاثير درآمدهاي صادرات منابع طبيعي نيز قرار مي گيرد.و این امر در دولتهای وابسته و استبدادی به شدت است. در ايران نيز طي نيم قرن گذشته، همواره بيش از 80 درصد از درآمدهاي بودجه كشور، از صادرات نفت و گاز ناشي شده است و حتي در برخي از سال ها اين رقم از مرز 85 درصد نيز تجاوز كرده است.

حال با توجه به ارقام این لایحه وابستگی بودجه را به نفت مشخص مینماییم. در واقع در بودجه میتوان رد پای وابستگی به نفت را درچند شکل مختلف دنبال کرد:

1- حساب ذخيره درآمدهاي ارزي حاصل از فروش نفت

2-ماليات از نفت

3- سود سهام

4- رقم مستقيم به نام استفاده از نفت

5- معاوضه نفت با واردات بنزین

مقايسه منابع و مصارف بودجه کل کشور نشان مي دهد که بودجه 1387بودجه اي است متکي به نفت .چرا که در قسمت منابع حاصل از واگذاري دارايي هاي سرمايه اي، سهم منابع حاصل از نفت و فرآورده هاي نفتي در بودجه هاي سنواتي سال هاي 1385، 1386 و 1387 به ترتيب معادل 98 درصد، 4/98 درصد و 5/98 درصد و در قسمت منابع حاصل از واگذاري دارايي هاي مالي، سهم منابع حاصل از استفاده از موجودي صندوق ذخيره ارزي در بودجه هاي سنواتي سال هاي 1385، 1386 و 1387 به ترتيب معادل 82 درصد، 5/52 درصد و 72 درصد مي باشد .

در ثانی بر اساس قانون برنامه چهارم توسعه، حکومت مكلف است سهم اعتبارات هزينه‌اي تامين شده از محل درآمدهاي غير نفتي را به گونه اي افزايش دهد كه تا پايان اين برنامه، اعتبارات هزينه‌اي به طوركامل از طريق درآمدهاي مالياتي و ساير درآمدهاي غير نفتي تامين شود و تامين كسري بودجه از طريق استقراض از بانك مركزي و سيستم بانكي ممنوع مي‌باشد، اما با نگاهي به بودجه، نقش اندك تامين درآمدهاي مالياتي ( كه اين مبالغ خود نيز به شدت به نفت وابستگي دارد، به لحاظ درج ماليات عملكرد نفت، عوارض گمركي از واردات كالاها و خدماتي كه به خاطر فروش نفت حاصل شده است و... ) در تامين هزينه‌هاي حکومت و بر عكس وابستگي و اتكاي بيش از حد هزينه‌ها به درآمدهاي حاصل از فروش نفت را بيانگر است. بررسي و مقايسه ارقام درآمدي منابع بودجه كل كشور نشان مي‌دهد كه: سهم درآمدهای مالیاتی کشور از کل درآمدها از 4/32‌درصد در سال 1385 به 30‌درصد در سال 1387 کاهش یافته است؛ در حالی‌که مالیات عملکرد نفت با بيش از 40‌درصد رشد از 2613‌ميليارد تومان در سال 1385 به بیش از 3670‌ميليارد تومان در سال 1387 بالغ گردیده است !

در حقیقت، رشد بخش نفت اولا فروش ثروت کشور یا رشد فقر کشور است ووقتی این حجم از بودجه به آن وابسته است ، یعنی روز افزون شدن فقر ملی.

کسری بودجه

دفتر اطلاع رساني مركز پژوهشهای مجلس در بهمن ماه 86 اعلا م کرد : انتظار مي‌رفت دولت با توجه به پيش‌بيني تورم 5/15 درصدي براي سال 1387 ، اعتبارات جاري خود در سال آينده را متناسب با تورم پيش‌بيني مي‌كرد، در حالي كه اين اعتبارات را فقط 6/1 درصد افزايش داده است و بنابراين كسري بودجه دولت در سال 1387 قطعي خواهد بود. از طرفی حسن سبحاني "نماینده" دامغان در مجلس هفتم (1386/11/07 )اعلام کرد : به لحاظ تراز عملياتي بودجه 1387 میزان 10 هزار و 600 ميليارد تومان كسري دارد. يعني اگر بخواهيم هزينه‌هاي جاري دولت را با غيرنفت تأمين كنيم 600/10هزار ميليارد تومان كم مي‌آيد. با توجه به ا ينكه از سهم نفتي كه براي دولت است ماليات و سود سهام شركت را هم مي‌پردازند اکنون ا گراز كل ماليات‌ها بخواهيم هزينه‌ها را تأمين نماییم ، ماليات نفت و ماليات سود سهام هم وجود دارد. اگر به بودجه غيرنفتي امعان نظر داشته باشیم كسري واقعي ما عملاً نزديك به 19000 ميليارد تومان است ."

و باز میدانیم که حکومت احمدی نژاد طبق مرسوم سنواتی برای تامین کسربودجه متمم بودجه ارائه خواهد داد و از حساب ذخیره ارزی برداشت میکند . جالب توجه اینکه با وجود در آمد 150 میلیارد دلاری نفتی حکومت ،تازه ترین خبر در مورد موجودی حساب ذخیره ارزی را که نشریه اعتماد در 16 بهمن86 اعلام کرد حاکی از این امر است که موجودي حساب در پايان شهريور ماه 86 زير صفر بوده است !که دليل آن را مي توان برداشت هاي بودجه دولت از حساب نزديک به کل برداشت هاي دولت قبل در طول برنامه سوم دانست.

بدین سان، اگر نخواهیم به رقمها که صورت سازی هستند بسنده کنیم و بخواهیم از صورت به محتوی و واقعیت عبور کنیم و در واقعیت غور کنیم، وضعیت اقتصاد کشور سخت اسفبار است.

تا زمان نگارش این مقاله ،کمیسیون تلفیق بودجه هنوز گزارش تغییرات خود را در این لایحه بودجه نظارت گریز و هژمونی طلب و انبساط و به شدت وابسته ساز 1387 را ارئه نداده است. هنوز معلوم نیست مجلس هفتم اشتهای سیری ناپذیر حکومت احمدی نژاد را بر تسلط بر منابع نفت و گاز کشور را به چه شکل پاسخ میدهد .